PSI-lagen har trätt i kraft – spelar det någon roll?

Dagens stora informationspolitiksnackis är otvivelaktigen att Lag (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (aka PSI-lagen) har trätt ikraft. Lagen är, tillsammans med slopad värnplikt och kårobligatorium, en ljuspunkt i ett övrigt ganska trist paket av lagar som trätt ikraft idag (sammanfattning, sammanfattning av sammanfattningen). Många i bloggosfären har uppmärksammat och firat detta; Joakim Jardenberg har Hela Listan. Jag tycker också att lagen är ett steg i rätt riktning, och den inledande texten blir man alldeles varm i hjärtat av:

1 § Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter.

Men vackra syften i all ära — jag måste ändå fråga mig: vad spelar PSI-lagen för praktisk roll? Vad kan vi som vill återanvända offentlig data lagligen kräva, som vi inte kunde kräva igår?

En del av svaret får man redan i nästnästa stycke:

Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning.

Ett förtydligande finns i departementspromemorian (Ds 2009:44 s. 106):

Lagen innebär endast begränsade åligganden för myndigheterna. Lagen i sig förändrar inte rätten till tillgång till handlingar eller sättet att tillhandahålla handlingar. Lagen kräver därför inte några nya arrangemang för att tillhandahålla handlingar och förorsakar därmed inte några nya kostnader i detta avseende.

Glada förhoppningar om att det här skulle innebära att myndigheter är tvugna att tillgängliggöra mer än de gör idag är alltså dessvärre grundlösa. PSI-lagen handlar inte om vad myndigheter ska göra tillgängligt, bara hur de ska göra det. Jag är inte så säker på att Magnus Betnér skulle ha det lättare idag att få ut siffror från SCB än vad han hade förra månaden (se även Jonas Lejons kommentar om sekretess för statistikuppgifter), åtminstone inte direkt. Det är nog mer korrekt att se det som en inledande spark i baken, som förhoppningsvis leder till att de goda krafter som faktiskt finns inom myndigheterna får lättare att driva igenom projekt som gör data mer proaktivt tillgängligt via API:er.

Med det sagt är lagen inte enbart en signallagstiftning. Även om lagen inte ålägger myndigheterna att göra något nytt tillgängligt, och dessutom inte gäller stora delar av myndigheternas data (se 3-5 §§, särskilt begränsningen att den inte omfattar myndigheters affärsverksamhet) så innehåller den en mycket viktig princip för kostnadsberäkning i 7 §, hinder mot begränsning av vidareutnyttjande i 8 §, och ett förbud mot exklusiva avtal i 10 §. Det är bra grejer som absolut kan förbättra konkurrensen på informationsmarknaden.

PSI-lagens tillkomst har varit en smärtsam process för den svenska lagstiftaren. Det EG-direktiv (2003/98/EG, allmänt kallat PSI-direktivet) som ålade Sverige att införa dagens lag kom redan 2003, med ett krav på att lagstiftningen skulle vara på plats den 1 juni 2005. Den svenska lagstiftaren ansåg först att befintlig lagstiftning uppfyllde direktivets krav, för att sedan göra en halvhjärtad implemention genom en förordning och först nu åstadkomma en lag som förhoppningsvis passerar Europeiska kommissionens nålsöga (läs Prop 2009/10:175, avsnitt 14.2.2 för mer bakgrund kring de olika turerna). Vi är alltså exakt fem år sena med att implementera direktivet.

Vilket leder mig till nästa aspekt av att dagens ikraftträdande kanske inte spelar någon roll, i betydelsen att den skulle förändra rättsläget. Säg att en privatperson eller ett företag för fem år sedan ville vidareutnyttja handlingar från en svensk myndighet, men fått svaret att det skulle kosta hutlösa mängder pengar eller att myndigheten hade ett exklusivt avtal om återanvändning med ett annat företag.  Även om det då inte fanns stöd i svensk lag, undrar jag om man inte kunnat överklaga myndighetens beslut med hänvisning till direktivet.

Det finns nämligen en EU-rättslig princip om vertikal direkt effekt, dvs att EU-rättens innehåll ska tillämpas vid nationella domstolar, och att den ska ha företräde framför nationell rätt. Principen grundlades för snart 50 år sedan i målet Van Gend en Loos. I senare rättspraxis, framförallt Van Duyn, har principens betydelse för direktiv utmejslats. Om det är fråga om ett direktiv som rör den enskildes ställning mot staten (check), direktivets bestämmelse är tillräckligt precisa och ovillkorliga (check), och implementationsfristen gått ut (check), så ska den enskilde kunna åberopa direktivet direkt, även fast det inte finns någon nationell lagstiftning. Poängen är att ingen medlemsstat ska kunna dra nytta av sin egen försummelse.

Nu är det ju lite mer uppförsbacke att som enskild argumentera för att en myndighet (eller i förlängningen förvaltningsdomstol) ska ge sig utanför nationell lagstiftning, särskilt när lagstiftaren vid två tidigare tillfällen deklarerat att den då befintliga lagstiftningen uppfyllde direktivets krav. Om vår tänkta privatperson, med start den 1 juli 2005, försökt dra processen till EU-domstolen hade frågan säkert fortfarande inte varit avgjord. Men i teorin hade han/hon haft rätten på sin sida.

(Sen har jag personligen en pet peeve med PSI-direktivet: Det gäller bara medlemsländerna, inte EU:s egna institutioner. Vilket leder till att publikationskontoret kan begära fullständigt hutlösa priser för XML-versioner av EU:s egen lagstiftning…)

Magnus Betnér och god offentlighetsstruktur

Dagens mest retweetade inlägg måste vara Magnus Betnérs ”Sverigedemokraterna del 5”, som är den mest underhållande sifferexcercis jag läst på mycket länge. Om du inte redan läst det, gör det nu och kom tillbaka sedan.

Men av särskilt intresse för mig var en passage där Betnér beskriver mödan att få ut siffran på hur mycket av A-kassans medel som går till gruppen ”Utlands födda”:

”Efter ett antal mail och en faktura på 2 700 + moms så fick jag I alla fall ut det här dokumentet från SCB”

Vän av ordning och TF 2 kap. kanske hajar till där och undrar vad som hände med offentlighetsprincipen (och kanske även prislistan i avgiftsförordningen). Hur kan ett enstaka Excelblad med en handfull siffror kosta så mycket?

Förklaringen är att det Betnér begärde inte bedömdes vara en allmän handling. Det som efterfrågades inte fanns som ett färdigt avgränsat dokument (eller en separat fil) utan en sammanställning av information från SCB:s databaser, och ansågs därför inte vara en traditionell handling. För sådant som inte faller under begreppet ”allmän handling” är myndigheterna mycket friare att ta betalt för sitt nedlagda arbete.

Men med tanke på att rätt mycket information hos myndigheterna numera bara finns i form av uppgifter i databaser så sträcker sig offentlighetsprincipen lite längre. Även sådana handlingar som man skulle kunna skapa från databaserna — dvs potentiella handlingar — anses vara allmänna om de kan skapas utan alltför mycket arbete.

(Ska man vara noggrann, och det kan man väl tillåta sig inom parantes, så är det lite mer komplicerat. Det finns tre krav som måste vara uppfyllda för att en handling ska vara allmän. 1: Det ska vara fråga om en faktisk handling, dvs något med ett informationsinnehåll. 2: Den ska förvaras hos myndigheten. 3: Den ska vara antingen inkommen till myndigheten eller upprättad hos densamma. En potentiell handling anses vara förvarad om den kan skapas med ”rutinbetonade åtgärder” — dvs om det är enkelt att skapa den så anses den finnas,  men om det är svårt så finns den inte. Det är kanske inte en helt intuitiv lagteknisk konstruktion. Och sen kan en handling, även om den är allmän, omfattas av sekretess. Med andra ord är en handling inte offentlig bara för att den är allmän. Slut på parantesen.)

Vad gränsen för mycket arbete går är inte helt klart. I vägledningar nämns ofta en tidsgräns på två timmar som riktline, men enligt ett ganska nytt kammarrättsfall ansågs 1½ timme vara för mycket. Men den intressanta frågan kommer när man tänker på att vad som är enkelt för en person inte är enkelt för en annan. En myndighet som har en SQL/Excel-guru anställd kommer ha en mycket större mängd potentiella handlingar än en myndighet med identiska databaser, men personal som inte hittar Any-knappen.

På samma sätt kommer offentlighetsprincipen ha en större räckvidd in i en myndighet som har lättanvända och flexibla gränssnitt mot sina databaser, jämfört med en myndighet som använder en osupportad version av Filemaker från mitten av nittiotalet.

Det här är ju förstås inte helt OK. Myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till allmänhetens rätt till insyn när de bygger upp sina IT-system — detta benämns ibland som att myndigheter är skyldiga att ha en god offentlighetsstruktur. Det är dessutom en förvaltningsrättslig princip att allmänheten  ska ha tillgång till datalagrad information i samma utsträckning som den är tillgänglig för myndigheten (likställighetsprincipen, inte att förväxla med den kommunalrättsliga principen med samma namn).

Tyvärr är kunskapen om god offentlighetsstruktur, likställighetsprincipen, och potentiella handlingar ganska eftersatt på många myndigheter. De uppgifter som Betnér ville ha från SCB tog, att döma av kostnaden, mellan en halv och en hel dag för någon tjänsteman att ta fram. Hade tjänstemannen varit en SQL-expert, eller systemet haft flexibla stöd för att generera rapporter, skulle det varit ett halvtimmesjobb max. Då hade det ansetts vara en potentiell handling, och därmed gratis att få tillgång till. Det är sorgligt, och jag hoppas att exempelvis E-delegationen i framtida betänkanden föreslår att stärka offentlighetsprincipen på det här området.

Men det riktigt sorgliga är att det inte ens skulle behövas. Om rådatan var fritt tillgänglig skulle Betnér inte behöva förlita sig på kompetensen hos en enskild tjänsteman eller myndighet. Han skulle kunna kruncha datan själv, eller få hjälp av andra som var intresserade. Kanske skulle han kunna använda färdiga tjänster för att navigera datan.

Betnérs text är ett sakligt (och källbelagt!) inlägg i en debatt som präglas av osaklighet. Siffrorna sticker effektivt hål på de främlingsfientligas argument. Den är, med tryckfrihetsförordningens ord, ett ”säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Men offentlighetsprincipen var inte till någon vidare hjälp, och en mindre ihärdig person hade kanske gett upp.  Hur många debattinlägg i klass med Betnérs förblir oskrivna för att det är för svårt att få tag på informationen?