PSI-lagen har trätt i kraft – spelar det någon roll?

Dagens stora informationspolitiksnackis är otvivelaktigen att Lag (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (aka PSI-lagen) har trätt ikraft. Lagen är, tillsammans med slopad värnplikt och kårobligatorium, en ljuspunkt i ett övrigt ganska trist paket av lagar som trätt ikraft idag (sammanfattning, sammanfattning av sammanfattningen). Många i bloggosfären har uppmärksammat och firat detta; Joakim Jardenberg har Hela Listan. Jag tycker också att lagen är ett steg i rätt riktning, och den inledande texten blir man alldeles varm i hjärtat av:

1 § Syftet med denna lag är att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter.

Men vackra syften i all ära — jag måste ändå fråga mig: vad spelar PSI-lagen för praktisk roll? Vad kan vi som vill återanvända offentlig data lagligen kräva, som vi inte kunde kräva igår?

En del av svaret får man redan i nästnästa stycke:

Bestämmelser om tillhandahållande av handlingar finns i annan författning.

Ett förtydligande finns i departementspromemorian (Ds 2009:44 s. 106):

Lagen innebär endast begränsade åligganden för myndigheterna. Lagen i sig förändrar inte rätten till tillgång till handlingar eller sättet att tillhandahålla handlingar. Lagen kräver därför inte några nya arrangemang för att tillhandahålla handlingar och förorsakar därmed inte några nya kostnader i detta avseende.

Glada förhoppningar om att det här skulle innebära att myndigheter är tvugna att tillgängliggöra mer än de gör idag är alltså dessvärre grundlösa. PSI-lagen handlar inte om vad myndigheter ska göra tillgängligt, bara hur de ska göra det. Jag är inte så säker på att Magnus Betnér skulle ha det lättare idag att få ut siffror från SCB än vad han hade förra månaden (se även Jonas Lejons kommentar om sekretess för statistikuppgifter), åtminstone inte direkt. Det är nog mer korrekt att se det som en inledande spark i baken, som förhoppningsvis leder till att de goda krafter som faktiskt finns inom myndigheterna får lättare att driva igenom projekt som gör data mer proaktivt tillgängligt via API:er.

Med det sagt är lagen inte enbart en signallagstiftning. Även om lagen inte ålägger myndigheterna att göra något nytt tillgängligt, och dessutom inte gäller stora delar av myndigheternas data (se 3-5 §§, särskilt begränsningen att den inte omfattar myndigheters affärsverksamhet) så innehåller den en mycket viktig princip för kostnadsberäkning i 7 §, hinder mot begränsning av vidareutnyttjande i 8 §, och ett förbud mot exklusiva avtal i 10 §. Det är bra grejer som absolut kan förbättra konkurrensen på informationsmarknaden.

PSI-lagens tillkomst har varit en smärtsam process för den svenska lagstiftaren. Det EG-direktiv (2003/98/EG, allmänt kallat PSI-direktivet) som ålade Sverige att införa dagens lag kom redan 2003, med ett krav på att lagstiftningen skulle vara på plats den 1 juni 2005. Den svenska lagstiftaren ansåg först att befintlig lagstiftning uppfyllde direktivets krav, för att sedan göra en halvhjärtad implemention genom en förordning och först nu åstadkomma en lag som förhoppningsvis passerar Europeiska kommissionens nålsöga (läs Prop 2009/10:175, avsnitt 14.2.2 för mer bakgrund kring de olika turerna). Vi är alltså exakt fem år sena med att implementera direktivet.

Vilket leder mig till nästa aspekt av att dagens ikraftträdande kanske inte spelar någon roll, i betydelsen att den skulle förändra rättsläget. Säg att en privatperson eller ett företag för fem år sedan ville vidareutnyttja handlingar från en svensk myndighet, men fått svaret att det skulle kosta hutlösa mängder pengar eller att myndigheten hade ett exklusivt avtal om återanvändning med ett annat företag.  Även om det då inte fanns stöd i svensk lag, undrar jag om man inte kunnat överklaga myndighetens beslut med hänvisning till direktivet.

Det finns nämligen en EU-rättslig princip om vertikal direkt effekt, dvs att EU-rättens innehåll ska tillämpas vid nationella domstolar, och att den ska ha företräde framför nationell rätt. Principen grundlades för snart 50 år sedan i målet Van Gend en Loos. I senare rättspraxis, framförallt Van Duyn, har principens betydelse för direktiv utmejslats. Om det är fråga om ett direktiv som rör den enskildes ställning mot staten (check), direktivets bestämmelse är tillräckligt precisa och ovillkorliga (check), och implementationsfristen gått ut (check), så ska den enskilde kunna åberopa direktivet direkt, även fast det inte finns någon nationell lagstiftning. Poängen är att ingen medlemsstat ska kunna dra nytta av sin egen försummelse.

Nu är det ju lite mer uppförsbacke att som enskild argumentera för att en myndighet (eller i förlängningen förvaltningsdomstol) ska ge sig utanför nationell lagstiftning, särskilt när lagstiftaren vid två tidigare tillfällen deklarerat att den då befintliga lagstiftningen uppfyllde direktivets krav. Om vår tänkta privatperson, med start den 1 juli 2005, försökt dra processen till EU-domstolen hade frågan säkert fortfarande inte varit avgjord. Men i teorin hade han/hon haft rätten på sin sida.

(Sen har jag personligen en pet peeve med PSI-direktivet: Det gäller bara medlemsländerna, inte EU:s egna institutioner. Vilket leder till att publikationskontoret kan begära fullständigt hutlösa priser för XML-versioner av EU:s egen lagstiftning…)

Gamla rättsfall, informationsmonopol och statens ansvar

Högsta domstolens praxis är en av de absolut viktigaste källorna som
finns för att ta reda på vad lagen säger. Denna praxis framgår genom
de domar som HD avkunnar, och dessa domar sammanställs på ett fint
sätt i publikationen ”Nytt Juridiskt Arkiv”, allmänt förkortat NJA
(det är väl ingen som blir förvånad över att detta ”nya” juridiska
arkiv har getts ut sedan slutet av 1800-talet?). När HD eller någon
annan ska hänvisa till ett gammalt rättsfall så hänvisar man inte till
själva domen med målnummer, utan till det sidnummer som
rättsfallsreferatet hamnat på i just det årets utgåva av NJA, exv ”NJA
1980 s. 705”.

Det som publiceras i NJA är inte själva HD:s dom rakt
upp och ned (sådana kan man läsa i PDF-form här),
utan en sammanställning av fallet från att det anhängigjorts i
tingsrätten, med såväl tingsrättens, hovrättens och högsta domstolens
dom, sammanfattningar av parternas yrkanden och överklaganden,
utlåtanden från sakkunniga och annat. Det är alltså ganska mycket jobb
med att framställa den text som trycks i NJA, även om HD:s domskäl är
den viktigaste beståndsdelen.

Sedan 1981 är det domstolsverket själva som gör denna sammanställning,
och upphovsrätten innehas alltså av staten. De kan därför nyttjas i princip fritt av
vem som helst, exempelvis lagen.nu. Men för referat från
1980 och tidigare ägs upphovsrätten av ett privat företag, eftersom
arbetet då utfördes av privata aktörer.

Det är viktigt att förstå att själva domarna inte är upphovsrättsskyddade
alls
, men att sammanställningarna av domar och annat material i
ett referat kan vara upphovsrättsskyddat. Och denna upphovsrätt kan
alltså ägas av staten eller av någon privat aktör, beroende på vem som
faktiskt gjort arbetet.

Här finns ett par problem. De flesta rättsfall från 1980 eller
tidigare är inte så intressanta idag, men många är fortfarande
relevanta då de etablerat någon viktig princip eller ger grundläggande
vägledning i någon vanligt förekommande fråga. Ett mått på de äldre
rättsfallens vikt är hur ofta de hänvisas till. Eftersom rättsfall
regelmässigt hänvisar till äldre rättsfall är just högsta domstolens
hänvisningsvanor särskilt intressanta. Och under 2009 var 18,8% av
HD:s rättsfallshänvisningar till fall från 1980 eller
tidigare. Slutsatsen är klar: För att kunna veta vad lagen säger måste
man ha tillgång till även äldre rättsfall.

Men som sagt: När man hänvisar till ett rättsfall så hänvisar man
till dess referat i NJA, inte till den underliggande HD-domen. Och
äldre referat är inte fritt tillgängliga. För jurister är detta inget
problem, de har tillgång till webbtjänster där referaten finns i
elektronisk form (och old school-jurister har långa rader av tryckta
NJA-volymer i sina bokhyllor). Men jag tycker ju det är viktigt att
även icke-jurister har en sportslig chans att förstå vad gällande rätt är.

Alltså måste även äldre rättsfall bli fritt tillgängliga. Det finns
en serie referat som inte är fritt tillgängliga, men man kanske
kan skapa en annan referatsserie som är det? Själva domarna är
som sagt inte skyddade av upphovsrätt, så det borde bara vara att ta
dessa HD-domar, skaffa fram motsvarane överklagade HovR och TR-domar,
slå ihop dem till en fil, mappa denna till den etablerade
identifieraren (exv ”motsv. NJA 1980 s. 705”) och publicera? Det blir
kanske inte lika snyggt sammanställt med summeringar av yrkanden,
motyrkanden, osv, men ändå nyttigt och användbart.

Då stöter man på nästa problem: HD:s domar från 1980 och tidigare
finns inte i digitalt format. De finns deponerade på Riksarkivet
vid Marieberg i Stockholm
, och de har inga planer på att
digitalisera dessa. Men det kanske man också kan lösa? Arkivets forskarsal
är ju öppet för allmänheten, och man kan tillochmed ta med sig egen
kamera och fotografera loss.

Så igår provade jag. Efter lite inledande förvirringar där jag fick
veta att exempelvis egna väskor eller kamerastativ inte var tillåtna i
forskarsalen fick jag en plats vid ett bord som hade ett fastmonterat
kamerastativ, och även ”fototillstånd” (en laminerad blå A4-lapp med
texten ”Fototillstånd”). Vi inledde med lite förvirring kring vilka
volymer som jag egentligen ville ha. Först beställde jag fram de
fullständiga aktmapparna med bl.a. brottsregisterutdrag,
läkarutlåtanden och annat, men efter någon halvtimme kom en senior
arkivarie fram och sa att det blivit ett misstag och att de papper jag
satt med var sekretessbelagda i femtio år… Efter nya försök så
hittade vi den tjocka volymen ”Högsta domstolens koncepter” som
innehöll mycket av det som var intressant.

Tyvärr innehöll den också mycket oíntressant – 95% av innehållet
utgjordes av beslut att inte meddela prövningstillstånd, och varje
sådant beslut följdes av alla handlingar i ärendet, framförallt
Hovrätts- och tingsrättsdomar. Sådant material är relativt ointressant
för den som vill förstå gällande rätt (när HD nekar prövningstillstånd
så betyder det vanligen att det inte finns någon intressant juridisk
fråga i fallet kring vilket rättsläget är oklart).

Men här och var fanns det faktiskt riktiga domar. Paydirt! Det
smidigaste sättet att hitta dessa är att använda en annan volym, ”T
och B-mål” (volymserie D1 AA – jag antar att det finns motsvarande för
Ö-mål, men begärde inte ut någon sådan), där kan man hitta
förteckningar över vilka domar som avkunnats på vilka datum. Sen kan
man bläddra sig fram till rätt ställe i koncepterna utifrån datumet.

Så för att göra ett fullskaletest försökte jag digitalisera de
domar som motsvarar referatet ”NJA 1980 s. 1”, som handlar om en
kommun som genom ett exploateringsavtal utövat lindrigt tvång mot en
avtalspart.

Till en början ser det hela rätt ok ut. HD:s dom är maskinskriven
och bör vara lätt att OCR:a.

Sen följer HD:s dom en gång till, fast med lite annan inledning —
det verkar vara någon sorts orginalhandling, för den är undertecknad
av justitieråden.

Sen följer HovR:s dom. Den verkar vara en andra- eller tredje
generationens fotostatkopia (gjort med 1980 års teknik). Klart svårare
att OCR:a, men det kanske går? Det är ju åtminstone
fastbreddstypsnitt, vilket borde göra det enklare.

Sen följer tingsrättens dom, vilket också är den matigaste (19
sidor, att jämföras med HovR:s åtta sidor och HD:s tre sidor) och
förmodligen nödvändig för att förstå hela bakgrunden. Den har
fotokopierats i ytterligare en generation, och är svår att läsa för en
vanlig människa.

Det som saknas i ovanstående är bland annat kommunen och bolagets
yrkanden, samt de sakkunnigyttranden som HD begärde in från Statens
planverk, Svenska kommunförbundet och Svenska
byggnadsentreprenörföreningen. De dokumenten fanns i de fullständiga
aktmapparna (de som seniorarkivarien kom och tog från mig) — om jag
förstår det rätt kan jag i varje enskilt fall begära att få ut
enskilda handlingar från dessa, varpå arkivarien gör en
sekretessprövning. Dessa kan ibland vara viktiga för att förstå den
praktiska och rättsliga bakgrunden till en viss fråga, och gör det
åtminstone lättare att sätta sig in i hur läget tedde sig för högsta
domstolen när de beslutade sin dom.

Så hur görbart är det att skapa egna, fria, referat av äldre
HD-domar? Det visade sig vara betydligt jobbigare än jag hade hoppats
på. Digitaliseringen av materialet är ganska tidskrävande — med all
overhead kring att begära ut volymer, hitta i koncepterna, kontrollera
bilder/exponering, och bläddrandet med de otympliga vita
bommullshandskarna så tror jag att man får hålla på i 30-60 minuter
per rättsfall. Och att sedan behandla och OCR:a bilderna så att man
får användbar text, anonymisera personuppgifter, skapa relevant
metadata (hänvisningar till lagrum och tidigare rättsfall, nyckelord
och rättsfallssummering), samt koppla texten till rätt
NJA-identifikator kommer ta ytterligare minst två timmar, även efter
att man får upp rutin och fart. Om vi antar att det finns 100 HD-fall
per år så motsvarar detta en manmånad per årsvolym. Man kan begränsa
arbetet något genom att välja ut de viktigaste fallen (exempelvis
genom att bara scanna och behandla de rättsfall som HD och aktuell
juridisk litteratur hänvisar till), men jag tror att för att få en bra
täckning av äldre material så krävs minst ett manår.

Åtminstone hälften av det här arbetet (scanningen) tycker man att
statens arkiv borde se som sin egen – och högt prioriterade! –
arbetsuppgift. De har kunskapen, utrustningen och rutinen att göra det
både bättre och snabbare än vad en glad amatör med digitalkamera kan
åstadkomma. Materialet är högintressant, inte bara ur historiskt
perspektiv. Det här är som sagt texter som det regelmässigt hänvisas
till, och som utgör en del av dagens gällande rätt.

Den andra hälften innefattar en del urval och redaktionellt arbete,
varför det inte lika självklart är en uppgift för just statens
arkiv. Få se nu, vilken statlig myndighet är det nu som har ansvar för
att publicera uppgifter
om vägledande avgöranden från Högsta domstolen
…?

Dagens presentation

Idag höll jag som sagt en presentation av lagen.nu (och hela konceptet med idéella verksamheter) på Stiftelsen för rättsinformations konferens. Eftersom jag ville få till mina poänger på den begränsade tid jag hade tog jag med ett skrivet manus – det funkade bra i att jag inte missade något viktigt, men dåligt i att det blev svårt att improvisera när jag fick ont om tid. Jag kompenserade genom att prata jättefort. Och när jag ändå skrivit ner allt kan jag ju lägga upp det här på bloggen också. Det är ungefär en slide per stycke i det nedanstående.

Privata initiativ – Lagen.nu, Opengov.se, m.fl

1. Lagen.nu

Jag heter Staffan Malmgren, och jag är varken representant för den offentliga sektorn eller den kommersiella sektorn. Vi har under dagen fått redogörelse på hur hur dessa två sektorer ser på frågan om produktion och återanvändning av rättsinformationen, och det är lätt att se på frågorna ur det perspektivet, en dikotomi där aktörer antingen är statliga eller kommersiella. Men det finns en tredje typ av aktör som jag representerar.

Jag driver en webbplatsen lagen.nu, som innehåller alla författningar som finns i SFS och ca 10000 vägledande rättsfall. Vi är en liten spelare på rättsinformationsmarknaden, men vi har en del funktioner som är ganska unika inom svensk rättsinformation.

Lagtexterna presenteras sida vid sida med alla tillgängliga rättsfall som i domskälen hänvisar till motsvarande lagrum. Eftersom den inledande referattexten visas direkt får man en översikt över vilka frågor kring lagrummet som praxis kan tänkas besvara.

Man kan därfrån klicka sig vidare till varje enskilt rättsfall. Invid varje rättsfall listas senare rättsfall som hänvisar till detta. På detta vis får man en känsla för hur ett enskilt rättsfall relaterar till annan senare praxis.

Vid sidan av lagtexterna finns även en lista över hänvisande lagrum i andra delar av lagstiftningen. Särskilt när det gäller frågor kring regelkonflikter, speciallagstiftning och delegering av kompetens är sådana hänvisningar värdefulla.

För vissa lagar har paragraferna även blivit kommenterade. Kommentarerna innehåller bakgrund, exempel, begreppsbeskrivningar, hänvisningar som inte direkt framgår av lagtexten, summering av praxis och mycket mer. Begrepp som används är som regel länkade.

Varje använt begrepp har sedan en egen sida, där man samlar en beskrivning tillsammans med rättsfall som använder samma begrepp som sökord, eventuella legaldefinitioner, och annat. Det finns drygt 500 begrepp som är beskrivna, och ytterligare 4000 begrepp som förekommer som sökord eller legaldefinitioner i systemet.

De här lagkommentarerna och begreppsbeskrivningarna kan redigeras genom ett webbgränssnitt, med samma programvara som wikipedia använder för sina webbplatser. Sammanlagt har över 1200 paragrafer i närmare 20 lagar kommenterats, med en textmängd som motsvarar över 400 utskrivna sidor. Den här informationen har skrivits av fjorton personer under sommaren och hösten. Jag vill särskilt uppmana alla här att gå in och göra sin egen bedömning av språk, korrekthet och användarnytta.

Tjänsten riktar sig till den breda allmänheten och har 20000 unika besökare varje vecka. Tusentals bloggar och andra webbplatser länkar till lagen.nu för att i nätdiskussioner ha en bra och stabil källa för argument om vad lagen säger. Hundratusentals människor använder tjänsten för att själva ha en källa att gå till.

Tjänsten är öppen i alla dess betydelser. Den kostar inga pengar att använda, all källkoden som sköter det tekniska är fritt tillgänglig, och allt innehåll i form av lagkommentarer med mera är fria att använda under en Creative Commons-licens. Arbetet har huvudsakligen utförts på fritiden, och det finns inte någon ekonomi att tala om i verksamheten. Anledningen till att jag valt det här sättet att arbeta istället för att driva ett traditionellt företag är att jag tycker det är viktigt att rättsinformation är fritt tillgänglig och lätt att använda.

2. Den tredje sektorn

Lagen.nu är en representant för vad som ofta kallas ”den tredje sektorn” – organisationer och aktörer som varken tillhör den offentliga eller den kommersiella sektorn. Den tredje sektorn är inte specifik för rättsinformation eller juridik eller Sverige, utan finns på alla områden. ”Volontary sector”, ”non-profit sector”, ”civil sector” är synonymer som brukar användas på engelska.

Den tredje sektorn är en betydelsefull spelare på marknaden som i exv USA representerar den tredje sektorn ca 10 procent av bruttonationalprodukten (Christopher Eaton Gunn, ”Third-sector development: making up for the market”).

I storbritannien anses den tredje sektorn så samhällsekonomiskt viktig att det finns ett departement, ”Office of the third sector” inom deras motsvarighet till regeringskansliet, vars syfte är att understödja och hjälpa initiativ inom denna sektor.

På juridikens område har tredje sektorn-representanter framförallt fått en stor betydelse i common law-länder. Framförallt bör man uppmärksamma Legal information institute (LII) vid Cornell University, som sedan 1993 arbetat för att göra amerikansk rättsinformation tillgänglig på nätet.

Initiativet har fått många efterföljare i andra jurisdiktioner — I Storbritannien har vi British and Irish Legal information institute eller BAILII, i Australien AustLII. I Asien finns det en uppsjö av LII:s. I USA finns även AltLAW, public.resource.org och RECAP.

Ett regionalt intressant initiativ kommer från Oregon, där delstaten själv publicerade en ganska oläslig sörja med sin lokala lagstiftning. Man hävdade dessutom, i strid mot all amerikansk rättstradition, att dessa lagar var skyddade av upphovsrätt.

Efter att delstaten förlorade den striden så tog en juriststudent
tog informationen och gjorde om det till en webbplats som är behaglig att se på,
och som kopplar ihop paragrafer och officiella kommentarer. på ett
sätt som den officiella versionen inte gjort. Sajten har ett stort
antal funktioner som är ganska
innovativa
.

Ett bra svenskt exempel är opengov.se, där Peter Krantz har samlat information om myndighetsdatabaser i allmänhet och utredningar i synnerhet. Genom att ladda hem och analysera liggande komittedirektiv kan han visa vilka utredningar som pågår, när de ska vara klara, vilka EG-direktiv och svenska lagar som de arbetar med, och mycket mer. Man kan prenumerera på uppdateringar så att man exempelvis får en notifiering när en utredning får i uppdrag att se över en viss lagstiftning, eller få ett kalendarium över när olika utredningar lämnar betänkanden.

Oavsett om tredje sektorns initiativ är omfångsrika och välfinansierade (som LII:erna) eller projekt utan budget skapade av en enskild privatperson (som oregonlaws.org och opengov.se) så bidrar de med innovationer som inte återfinns i varken den offentliga eller den kommersiella sektorn. Där den offentliga sektorn är bunden till vad den måste, får och inte får producera, och den kommersiella sektorn är begränsad till att skapa tjänster/varor som kan säljas, kan den tredje sektorn fokusera på att skapa nytta med större friheter och utan att behöva paketera det i en säljbar form.

Som jurist vill man gärna tro att det vi sysslar med är att lösa mellanmänskliga konflikter, hjälper till att upprätthålla rättsstatsidealen, minskar risken och transaktionskostnaderna i affärslivet, och andra bra saker. Omvärldens tilltro på att vi klarar de här uppgifterna är inte så hög. I många sammanhang anses juridik något som i bästa fall kostar pengar och bör undvikas (”vi kopplar inte in juristerna på det här projektet”) och som i värsta fall korrumperar de rättsstatliga idealen genom att skapa en ogenomskinlig och auktoritär pseudovetenskap som förstärker orättvisor.

Det här är rätt allvarligt. Både för samhället och för oss i vår yrkesroll. Till stor del beror omvärdens problem med juridiken som disciplin att man inte förstår den. Det man inte förstår tror man gärna det värsta om.

Och som jag ser det är det juristens ansvar att se till att bli förstådd av samhället. Vi måste motivera vårt existensberättigande, och steg ett är att förklara hur rättssystemet egentligen fungerar.

Om juridiken är mer tillgänglig ökar förtroendet för den som konfliktlösande verktyg. Om människor själva är mer medvetna om sina skyldigheter och rättigheter kan de agera med större säkerhet och bli mer självständiga. På en fri marknad sänker det transaktionskostnader vilket ger större omsättning och därmed tillväxt, och ur ett mänskligt perspektiv ger det individen större makt och bättre nattsömn. Juridisk information kan inte bara vara en intern fråga för en yrkeskår. Därför behövs initiativ som lagen.nu inom den tredje sektorn.

3. Problem

Med detta har vi etablerat vad den tredje sektorn är och vilken dess unika nytta är. Ett utmärkande drag är att organisationer eller initiativ inom denna sektor är motvilligt till att, eller till och med oförmögen, att ingå avtal, särskilt betungande sådana. Verksamheten kanske inte ens bedrivs i form av en juridisk person, utan har mer karaktären av löst sammansatta nätverk. Särskilt på det nätpolitiska området är detta vanligt.

Detta får bäring på den tredje sektorns informationskonsumtion. Man har oftast inte en budget att betala med, utan är beroende av att informationen är fri att hämta. Man vill ofta behandla informationen för vidare spridning, så man är beroende av att informationen är fri att återpublicera. Man kan inte granska informationen ingående eftersom hanteringen sker automatiskt, utan är beroende av att exempelvis personuppgifter är anonymiserade på ett sådant sätt att PUL inte förhindrar en behandling.

Och framföralt är man är beroende av att informationen finns tillgängligt i format som går att behandla automatiskt. PDF-formatet, som många myndigheter föredrar att använda eftersom det möjliggör att den elektroniska informationen ser likadan ut som den tryckta, är särskilt uselt på detta. Att konvertera en PDF-fil till strukturerad information är, som någon programmerare har sagt, som att konvertera hamburgare till kor.

Hur ser situationen ut för den svenska rättsinformationen? Vi har ju en svensk rättsinformationsförordning som anger vad det allmänna är skyldigt att tillgängliggöra, och den förordningen fyller tio år i år. I traditionell rättkällelära brukar man prata om fyra olika rättskällor, och vi kan gå igenom dessa steg för steg.

3.1. Författningar

Det vill säga bindande generella föreskrifter utfärdade av ett organ med kompetens att göra så. Vi kan göra en grov uppdelning mellan författningar som utfärdas av regering och riksdag, som publiceras i SFS, och alla andra föreskrifter som utfärdas av enskilda myndigheter. Generellt är SFS förstås den mest intressanta, men inom vissa områden har myndighetsföreskrifterna stor betydelse.

3.1.1 SFS

Vad gäller författningar så är den enda officiella och kunggjorda formen av dessa den tryckta versionen. Så man kan lätt ledas att tror att denna version är viktig, och det är den kanske ur någon sorts auktoritetsperspektiv, men i praktiken är den här versionen oanvändbar. Detta beror på den tekniska lösning kring hur denna version utformats. Till en början ger man ut en grundförfattning och allt är väl. När denna ska ändras i någon del så kungörs en ändringsförfattning där endast de ändrade paragraferna tagits med, eventuellt tillsammans med andra instruktioner om hur man ska klippa och klistra i grundförfattningen.

Ta upphovsrättslagen som exempel. Sedan grundförfattningen gavs för snart femtio år sedan har det getts ut 39 ändringsförfattningar. Ska man använda sig av författningarna så som de kunggörs för att avgöra en upphovsrättslig fråga måste man själv använda alla dessa 40 dokument och pussla ihop dess betydelse. Det gör ju ingen vettig människa. Det är lovvärt att det på området lagts ett förslag om officiell elektronisk kunggörelse av författningar, men eftersom dessa inte rör konsoliderade författningar är de praktiskt betydelselösa för mig. Det är inget jag kan använda.

Istället förlitar man sig på sådana versioner av författningarna med ändringar som andra har pusslat ihop, s.k. konsoliderade versioner. Det här är ett arbete som görs av flera oberoende aktörer. Regeringskansliet gör en konsolidering som publiceras i regeringskansliets rättsdatabaser, i den databas som kallas SFST, och denna version återanvänds av flera aktörer, bland annat lagen.nu.

Denna databas är ganska bra. Den är heltäckande och innehåller faktiskt alla nu gällande författningar som ingår i SFS, ända tilbaks till handelsbalken, i konsoliderad form. Men den har ett par stora brister. Den första bristen är att materialet är ostrukturerat. Det framgår inte vad som är ett kapitel, vad som är en rubrik, vad som är inledningen på en paragraf, och vad hänvisningarna pekar på. Som ett exempel, betrakta jordabalken 2:1, den som inleds med ”Till en fastighet hör”. Hur många stycken finns i den paragrafen? En noggrann läsare kan se att det är två stycken, men en slarvig läsare eller en oförbedd dator ser fem skilda stycken. Hur vet vi överhuvudtaget att vi har 2 kap. 1 § framför oss? Ska man hantera den gigantiska textmängden som SFS omfattar måste man göra det med någon form av automatik, och om informationen inte är strukturerat uppmärkt kommer denna automatik göra fel här och var.

Den andra bristen är att mycket material saknas. Framförallt bilagor med tunga tabeller verkar plockas bort, men mycket material som inte går att representera i plain text tas också bort, exv formler, illustrationer, kartor m.m. I SFS 1999:917 ser vi ett exempel på hur en förordning om konsumentkrediter ser ut i den tryckta SFS.

Men det mesta saknas för motsvarande författning i SFST, så jag vet inte riktigt vem som någon nytta av den senare versionen. Samma situation gäller för författningar som har symboler, exempelvis vägmärkesförordnigen, eller bilder, exempelvis lagen om trängselskatt, som innehåller en karta över betalstationerna.

Den tredje bristen är att historiken saknas. Detta står, såvitt jag kan se, i direkt strid med rättsinformationsförordningen (3 § 2 st) som har varit gällande i tio år. Den hantering av historik som förekommer är att en upphävd författning sparas i sin sista lydelse, samt att under övergångsperioder så förekommer gammal och ny text sida vid sida. Bägge dessa halvhjärtade försök ställer till med mer problem än de löser.

Utöver detta finns ett par mindre brister – konsolideringsarbetet introducerar ibland fel, men det är mänskligt. Felen är ofta av typen felaktig hänvisning, särstavning, förlupen blankrad, eller oklar upphävningshänvisning som vi såg med byggningabalken. När jag stöter på sådana fel brukar jag tillverka en patchfil, dvs en instruktion för systemet att exv på en viss rad byta ut texten ”Upphävd genom förordning ?” till ”Upphävd genom lag (1984:1110)”. Med ojämna mellanrum rapporterar jag även dessa fel till ansvarig person på regeringskansliet, som brukar fixa dem efter några veckor.

En annan brist är att det inte finns något sätt att med enkel automatik hämta hela innehållet i databasen, särskilt att kolla vad som ändrats. Istället måste man kolla ”Har det publicerats någon SFS med nummer 2009:1058? Ok, har det publicerats någon SFS med nummer 2009:1059”, och så vidare. Utan att gå in på detaljer kan jag säga att de sammanlagt 250 rader kod för att hantera detta har vuxit fram mycket långsamt och med mycket trial and error.

3.1.2 Föreskrifter

Vad det gäller andra författningar, dvs myndigheters föreskrifter, är situationen mycket mycket sämre. På lagrummet.se finns en mycket bra lista över vilka författningssamlingar som finns, men eftersom varje myndighet har uppfunnit var sitt hjul för att publicera sina föreskrifter är det i praktiken ogörligt att med automatik hämta och hantera dessa föreskrifter. Att myndigheterna i allmänhet väljer att publicera informationen i PDF gör att det är än svårare att återanvända informationen.

En tredje typ av bindande generella föreskrifter återfinner vi i EG-rätten. De grundläggande fördragen (primärrrätten) tillsammans med direktiv och EG-förordningar (sekundärrätten) är indirekt eller direkt tillämpbara av svenska domstolar. EG-rättens dokument nämns överhuvudtaget inte i rättsinformationsförordningen.

EG-rättens samlas i databasen EURLex. Att hämta hem information från denna webbplats med automatik är krångligt, men möjligt. Dock finns informationen i ett färdigstrukturerat format tillgängligt från publikationskontorets FTP-server. Detta är betydligt bättre för den som vill återanvända materialet. Men för att få utnyttja detta krävs ingående av avtal, vilket kostar 10 000 euro per år för en enda språkversion. Inga undantag för den tredje sektorn.

3.2. Rättsfall och myndighetspraxis

3.2.1 Domstolsverket

Domstolsverket gör tillgängligt ett stort antal rättsfall genom en FTP-server. Den kan man få tillgång till om man tar kontakt med verket och förklarar vad man vill göra med materialet. Samma information publiceras även via domstolsverkets webbplats, men går pga tekniska spärrar inte att ladda ner med automatik.

Materialet publiceras på FTP-servern i form av ZIP-filer som innehåller worddokument, normalt sett en ny zipfil varje vecka. Ett rättsfall ska normalt sett inte ändras, men då det ändå ibland behövs (när något blivit fel i hur det ursprungligen publicerats) görs detta genom att ett ny version av rättsfallet läggs in i veckans zipfil.

De saknar även textformattering som återfinns i de tryckta versioner. Detta är särskilt problematiskt vad gäller citat, infogade utlåtanden, dissenting opinions och annat som i de tryckta versionerna vanligtvis anges som text i mindre stil med ett indrag. Eftersom sådan text i worddokumentent visuellt är likadan som övrig text är det svårare att navigera i texten.

Information om sidnummeruppdelning saknas även, vilket kan vara problematiskt när hänvisningar på formen ”NJA 1982 s. 422 på sidan 425” förekommer. Worddokumenten saknar explicit maskinläsbar metadata för att exv ange dess identifirare (”NJA 1984 s. 422”, ”RÅ 1998:42”), datum, målnummer, hänvisade lagrum, hänvisade rättsfall, med mera.

Materialet går dessutom inte tillbaka så långt. HD-fall finns till 1981, hovrätterna, regeringsrätten och arbetsdomstolen till 1993, och andra specialdomstolar har ännu kortare arkiv. Eftersom det regelmässigt hänvisas till äldre rättsfall än så är detta ett problem – det går helt enkelt inte att ta reda på vad gällande rätt är med bara publika elektroniska källor. För referat från högsta domstolen används samma referat som publiceras i Nytt Juridiskt Arkiv. Upphovsrätten till detta material ägs sedan 1981 av staten, men för tidigare utgåvor ägs upphovsrätten av ett privat företag. För äldre domar från hovrätterna, regeringsrätten, arbetsdomstolen m.m. är det mer obegripligt att materialet inte gjorts tillgängligt digitalt.

De underliggande domsluten omfattas inte av upphovsrätt (jfr URL 9 §), men sammanställningen som ett referat innebär är upphovsrättsligt skyddat. Tydligen finns högsta domstolens äldre domar arkiverade på Riksarkivet. De är inte digitaliserade, men man får om man vill komma på besök och exv fotografera av materialet.

3.2.2 Myndighetspraxis

Inom många områden finns relevant praxis främst att finna i myndigheter och nämnders beslutspraxis. För dessa är situationen ungefär som för myndigheternas författningssamlingar, dvs mycket brokigt.

3.3. Förarbeten

Förarbeten finns delvis tillgänglga från regeringen, delvis från riksdagen, med ett visst överlapp. För gamla propositioner har riksdagen gjort ett jättejobb, men gamla SOU/Ds:ar saknas. Det saknas även koppling mellan dokument, framförallt mellan propositioner till de bakomliggande utredningsbetänkandena. Och vad gäller remissvar och lagrådsremisser är täckningen än mer fragmenterad.

3.4. Doktrin

Doktrin, dvs den rättsvetenskapliga information som skrivs i form av avhandingar, artiklar i akademiska tidskrifter med mera är rent upphovsrättsmässigt svårt. Det är inte upprättade allmänna handlingar, och staten har inte upphovsrätten. Eftersom doktrin regelmässigt citeras av domstolar, framförallt som grund för att ett visst rättsligt resonemang är allmänt accepterat, är ett rättsinformationssystem som saknar detta inte komplett, men det står inte i rättssystemets makt att direkt åtgärda detta. Istället bör framförallt universitet, inklusive forskare, samt icke vinstdrivande organ verka för att göra sitt material tillgängligt under fria licenser. Andra vetenskapliga discipliner har i ökad grad annamat principer om Open Access, dvs villkor som möjliggör fri åkomst och spridning, och funnit dessa vara ändamålsenliga. Särskilt när detta material tagits fram genom statligt stöd finns det en närmast moralisk skyldighet att göra detta fritt tillgängligt.

4 Lösningar

Nu har jag pratat om vilka problem den tredje sektorn har när det gäller återanvändning av rättsinformation. Temat på den här konferensen är ”Marknaden för återanvändning av rättsinformation”. Som jag hoppas har blivit tydligt är den tredje sektorn inte en marknad i det vanliga marknadsekonomiska hänseendet. Vi arbetar med fri tillgång till digital information, vilket gör att nationalekonomiska modeller om utbud och efterfrågan inte blir tillämpliga. Det kostar oss massor att ge access till den första användaren, men inget alls att ge access till användare två, tre och så vidare. Marginalkostnaden för varje ny användare är noll.

Med nationalekonomiska termer tillhandahåller vi en kollektiv vara som har egenskapen ickerivalitet – att en person konsumerar varan utesluter inte en annan person från att konsumera samma vara. Det klassiska exemplet på en kollektiv vara är en fyr – den har ett stort värde för samhället, särskilt för kustsamhällen, varan är ickerivaliserande (alla kan använda den samtidigt) och ickeexklusiv (det finns inget bra sätt att hindra ett fartyg från att använda den).

Enligt etablerad nationalekonomisk teori kommer en fri marknad inte att producera kollektiva varor på ett effektivt sätt, vilket leder till välfärdsförluster. Därmed inte sagt att kollektiva varor måste produceras av staten – aktörer på en fri marknad, inklusive representanter för den tredje sektorn eller privatpersoner, kan bilda associationer för att skapa en kollektiv vara, vilket kan kallas Peer production.

Det tydligaste exemplet på att peer production faktiskt sker är utvecklingen av operativsystemet Linux, där hundratals större och mindre företag bidrar till utvecklingen genom att avlöna utvecklare. Minst 70% av utvecklingen sker med sådant stöd. Företag som bidrar till detta inkluderar Red Hat, Novell, IBM, Intel, Oracle och Google, dvs företag som på andra marknader konkurrerar.

Varför uppstår ett samarbete just kring Linuxutveckling? Jo, de medverkande företagen drar på andra marknader nytta av att det existerar ett fritt och anpassningsbart operativsystem. Genom att bidra med resurser kan de vara med och styra utvecklingen, samtidigt som de inte behöver ta den fulla ekonomiska kostnaden. Se även Yochai Benkler, ”Coases penguin and the nature of the firm” som förklarar fenomenet med peer production genom ekonomisk teori.

För att ett öppet projekt ska funka måste värdet på projektet öka med antalet inblandade aktörer, och varje enskild aktör måste få ut mer värde än denne stoppar in. Linux, Wikipedia och webbläsaren Firefox är projekt som har lyckats med denna ekvation, och har följdaktligen blivit mycket framgångsrika. Lagen.nu är inte där än, men intresset och engagemanget växer.

4.1 Vad den offentliga sektorn bör göra

Jag har en önskelista till den offentliga sektorn. Det är kanske inte så mycket en önskelista som ett par grundläggande krav som man bör kunna ställa på en förvaltning på tjugohundratalet. Kraven är dock inte nya.

Lon Fuller använde i den rättsfilosofiska klassikern ”The Morality of Law” en berättelse om kung Rex, som gjorde åtta distinkta fel när det gällde att skapa rätt, vilket slutade med katastrof. Dessa fel kan omvänt ses som en sorts lägsta krav på varje anständigt rättssystem. Vad gäller vårt svenska system kan man vara lite orolig för det fjärde, sjunde och framförallt andra kravet – gör lagstiftaren verkligen sin plikt när det gäller att informera medborgarna om vilka regler de har att beakta?

Det finns många åsikter om vad den offentliga sektorn borde göra med sin information. För vissa är det viktigt att så mycket material som möjligt kan fås ut, för vissa är det viktigt att materialet är tillgängligt i standardiserade format. För min del är det viktigt att materialet är tillgängligt i en form som gör det möjligt att återanvända det. Inscannade PDF-filer är nästan helt meningslösa i det här avseendet. För att göra bra rättsinformationstjänster måste man nämligen förstå informationens struktur och metadata. Detta är vanskligt och ibland omöjligt att göra om man har ostrukturerade format att utgå ifrån. Ju dåligare kvalité grundmaterialet är, desto mer tid måste investeras i att tvätta materialet.

Men myndigheterna måste även ändra sin inställning. När tidningen Fokus försökte göra en heltäckande undersökning om hur myndigheterna hanterar offentlighetsprincipen i internetåldern blev resultatet nedslående. De hittade inte ett enda gott exempel på någon myndighet som proaktivt gjorde sin information tillgänglig på ett sätt så att det är lätt att använda och återanvända den. Faran kanske ligger i vår ärevördiga offentlighetsprincipen – den har så länge varit så långt före vad andra länder nått upp till att vi vilat på lagrarna och inte märkt att vi blivit omsprungna av övriga Europa.

Turerna kring EU:s direktiv om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, det så kallade PSI-direktivet, är belysande. Först hette det att offentlighetsprincipen uppfyllde direktivets alla krav. Efter en formell underrättelse från kommissionen om att så inte alls var fallet infördes PSI-förordningen, som sades uppfylla direktivets krav. Efter ytterligare en formell underrättelse som underkände denna implementation tilsattes en utredning som nu har lämnat sitt betänkande (Ds 2009:44), och kanske blir det en lag, som — tredje gången gillt — uppfyller kommissionens krav någon gång i mitten av nästa år. Speciellt med beaktande av förra veckans ministerförklaring vid eförvaltningskonferensen i Malmö så får vi hoppas på en attitydförändring i myndighetssverige.

Offentlighetsprincipen är fundamentalt reaktiv. En begäran, en prövning, ett utlämnande. Som inte ens behöver vara elektroniskt! Vi bör kunna ställa krav på myndigheter att de proaktivt arbetar för att göra den information som de skapar i sin förvaltning tillgänglig för så många som möjligt, på så enkla villkor som möjligt, i så bra format som möjligt. Allt annat är helt enkelt kapitalförstöring.

4.2 Vad den kommersiella sektorn bör göra

Låt mig nu vända mig till den kommersiella sektorn. Jag är inte så orolig för att min önskelista till den offentliga sektorn inte blir uppfylld. Trenden i Europa och världen gör det på sikt omöjligt att hålla fast vid en reaktiv, pappersbaserad modell för myndighetsinsyn. Digital myndighetsinformation kommer bli fritt tillgänglig. Den affärsmodell som bygger på exklusiv tillgång till sådant information är inte särskilt framtidssäker. På liknande sätt är den affärsmodell som bygger på att göra om arbete — det vill säga att tvätta informationen — som andra redan gjort inte särskilt hållbar – om inte annat så för att någon förr eller senare kommer publicera den tvättade informationen.

Lagen.nu publicerar idag tvättad information. Alla svenska rättsfall och författningar finns att ladda ner i ett strukturerat XML-format. Den som vill bygga en rättsinformationstjänst kan med grund i detta material göra en hyfsad förstaversion på några dagar. Under de förutsättningarna känns det fånigt att varje rättsinformationstjänst sitter och gör motsvarande arbete på sin egen kammare. Detta arbete är inte diffrentierande mellan tjänsterna, utan bara en resurstjuv. Vi väntar alla på att myndigheterna ska släppa informationen fritt i ett perfekt strukturerat format, men under en övergångsperiod kanske vi borde samarbeta kring detta strukturarbete? Om IBM, Novell och Oracle kan samarbeta kring Linux så borde vi rimligtvis kunna samarbeta kring grundinformation. Istället kan vi lägga ner mer resurser på funktioner och kringtjänster.

Myndigheterna är heller inte så pigga på att publicera information som inte är officiell, exempelvis alla lagförkortningar som är de facto-standardiserade. Viss information kommer den offentliga sektorn aldrig publicera, eftersom det innefattar juridiska bedömningar som det inte ligger i deras uppdrag att utföra. Exempelvis kan en kommersiell eller idell aktör kategorisera lagar i rättsområden, eller rättsområden i en hiearki. Det finns många tänkbara områden att samarbeta kring.

4.3 Slutord

För oavsett om vi identifierar oss som tillhörande den offentliga, den kommersiella eller den tredje sektorn så tillhör vi alla den juridiska sektorn. Vi sitter på information och kunskap som är grundläggande för nästan all samhällelig aktivitet. Det är inget vi har rätt att tjuvhålla på – den tillhör hela samhället, och vi har ansvar för att göra den så åtkomlig som möjligt.